Benzinpreise: Kartellamts-Studie

Benzinpreise: Kartellamt präsentiert Studie

— 26.05.2011

Wucher ohne Worte

Nun ist es offiziell: Benzin ist in Deutschland zu teuer. Das Kartellamt entlarvte in einer Langzeitstudie die fünf großen Ölmultis. Preisabsprachen gebe es nicht, das Modell funktioniere aber ohne Worte.

(dpa) Die großen Ölmultis in Deutschland sprechen ihre Preise nicht ab – aber sie können laut Bundeskartellamt stillschweigend ein höheres Preisniveau als nötig durchsetzen. Das ist das zentrale Ergebnis der "Sektoruntersuchung Kraftstoffe", die Kartellamtspräsident Andreas Mundt am Donnerstag (26. Mai 2011) in Bonn vorstellte. "Die Unternehmen verstehen sich ohne Worte. Das führt zu überhöhten Preisen", sagte Mundt. Die Wettbewerbsbehörde geht auf Grundlage ihrer Untersuchung davon aus, dass die fünf großen Konzerne Aral/BP, Shell, Jet, Esso und Total ein marktbeherrschendes Oligopol auf den Tankstellenmärkten in Deutschland bilden.

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Dreieinhalb Jahre studierten die Wettbewerbshüter die Benzinpreise an 400 Tankstellen in vier städtischen Großräumen.

Dieser Befund sei von grundlegender Bedeutung für die kartellrechtliche Arbeit im Kraftstoffsektor, sagte Mundt. "Aufgrund unserer Erkenntnisse werden wir eine weitere Konzentration der Tankstellenmärkte verhindern und darauf achten, dass die Oligopolisten ihre Marktmacht nicht missbräuchlich ausnutzen." Bei der Fusionskontrolle werde eine äußerst harte Linie verfolgt. Rund 65 Prozent des Kraftstoffabsatzes entfällt bundesweit auf die großen Fünf. Nicht die Pächter der Tankstellen sondern die Konzerne bestimmten die Preise. Dabei informierten sie sich nicht gegenseitig, sondern beobachteten die Preisentwicklung. "Das ist erlaubt", sagte Mundt.

Mehr Informationen: Fünf diktieren die Preise

Von Januar 2007 bis Ende Juni 2010 hat das Bundeskartellamt die Daten aller Preisänderungen an über 400 Tankstellen von 19 Mineralölunternehmen in den Großräumen Hamburg, Leipzig, Köln und München erfasst und ausgewertet. Daran lasse sich nachweisen, dass die Marktstruktur es den Mineralkonzernen ermögliche, die Preise an der Tankstelle nahezu einheitlich zu bewegen. Es ergäben sich präzise Preissetzungsmuster. In nahezu allen Fällen seien Aral oder Shell der Vorreiter bei flächendeckenden Preiserhöhungen. Exakt drei Stunden später passe das jeweils andere Unternehmen seinen Preis an. Die übrigen Oligopolisten folgten ebenfalls in festen Zeitkorridoren.

Der höchste Spritpreis aller Zeiten

Das Bundeskartellamt kündigte an, einige Verfahren einzuleiten, um konkret nachweisbare Rechtsverstöße aufzugreifen. Der Gesetzgeber wurde aufgefordert zu prüfen, ob mit Blick auf die oligopolistischen Preismechanismen Verbesserungen für die Verbraucher durch regulative Eingriffe erzielt werden können. Die Kartellwächter hätten das Gefühl, Schiedsrichter in einem Spiel zu sein, bei dem sie aber nicht viel tun könnten, sagte Mundt. "Vielleicht sollten die Spielregeln ein wenig geändert werden." Als eine Möglichkeit, Unruhe in das Oligopol zu bringen, führte Mundt ein Beispiel aus West-Australien an. Dort müssten jegliche Kraftstoffpreise am Vortag angekündigt werden. Sie seien dann ab 6 Uhr morgens für 24 Stunden gültig. Für solche oder ähnliche Modelle zur Begrenzung der Preisgestaltung seien aber gesetzliche Grundlagen erforderlich, die der Gesetzgeber schaffen müsse.

Rösler denkt über Vorgaben nach

Bundeswirtschaftsminister Phillip Rösler (FDP) erwägt, die undurchsichtige Preisgestaltung der Ölmultis einzuschränken.

Ein ähnliches Modell erwägt Bundeswirtschaftsminister Philipp Rösler (FDP). Die Preise dürften nicht ständig geändert werden, sagte er der "Bild"-Zeitung (Freitagsausgabe). "Wir werden deswegen prüfen, ob es sinnvoll ist, dass Preise täglich nur einmal geändert werden dürfen." Zugleich kündigte er an, die Marktmacht der freien Tankstellen zu stärken. Die beste Maßnahme gegen ein Oligopol bildende Ölkonzerne seien viele kleine freie Tankstellen. Für eine 24-Stunden-Regelung sprach sich auch SPD-Fraktionsvize Ulrich Kelber aus. Der Bundeswirtschaftsminister könne die Preise von heute auf morgen durch eine Verordnung regulieren, sagte er. Eine klare Trennung von Produktion und Vertrieb in der Kraftstoffbranche forderte FDP-Parlamentsgeschäftsführer Christian Ahrendt. Das Tankstellennetz solle von den Ölkonzernen getrennt und unabhängigen Betreibern überlassen werden, sagte er. In der Telekommunikationsbranche habe die Liberalisierung die Preise deutlich gedrückt. FDP-Fraktionschef Rainer Brüderle sagte, das Bundeskartellamt solle die Befugnis erhalten, die Konzerne im Interesse der Verbraucher notfalls zu entflechten.
Kraftstoffpreise: Fragen und Antworten (Quelle: Bundeskartellamt)
Warum verhängt das Bundeskartellamt keine Bußgelder gegen die Mineralölkonzerne? Ein Bußgeld kann das Bundeskartellamt nur verhängen, wenn sich Kartellabsprachen oder ein Missbrauch von Marktmacht beweisen lassen. Das Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen (GWB) stellt hieran hohe Voraussetzungen. Das Bundeskartellamt hat eine ausführliche Marktstudie, eine sogenannte Sektoruntersuchung, durchgeführt und dabei auch die Preissetzung an den Tankstellen untersucht. Es gibt für Preisabsprachen aber keine Belege.
Jeder kann beobachten, dass die Preise bei den Tankstellen gleichzeitig steigen. Warum ist das keine Kartellabsprache? Ein verbotenes Kartell ist es nur dann, wenn sich die Wettbewerber über die Preise absprechen oder abstimmen. Für eine derartige Absprache oder Abstimmung der Mineralölkonzerne gibt es aber keine Belege.
Überhöhte Preise können sich im Übrigen nicht nur aus geheimen Absprachen ergeben. Sie können auch Folge von wettbewerbsfeindlichen Marktstrukturen sein. Auf den Kraftstoffmärkten funktioniert der Wettbewerb nicht: Die fünf großen Mineralölkonzerne beherrschen den Tankstellenmarkt gemeinsam; sie bilden ein sogenanntes Oligopol. Das Bundeskartellamt geht davon aus, dass bei funktionierendem Wettbewerb die Preise niedriger wären.
Unsere Sektoruntersuchung hat gezeigt: Die Tankstellen ändern ihre Preise häufig nahezu parallel. Sie reagieren also innerhalb kürzester Zeit auf Preisänderungen der Nachbartankstellen. Für ein solches paralleles Preisverhalten müssen sich die Unternehmen aber nicht absprechen. Jeder Tankstellenbetreiber der großen Mineralölkonzerne ist vertraglich verpflichtet, täglich die Preise seiner Nachbartankstellen an die eigene Konzernzentrale zu melden. Dies geschieht meist auf elektronischem Wege. Zudem werden die Preise an den Kennzeichnungstafeln und Zapfsäulen der Tankstellen nicht vom einzelnen Tankstellenbetreiber umgestellt. Dies wird von der Konzernzentrale gesteuert. Die Konzerne haben also Informationen aus den einzelnen Tankstellen über die Preise der Konkurrenz und
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können die Preise an den eigenen Tankstellen bundesweit durch einen Knopfdruck ändern. Damit haben die Mineralölkonzerne alles, was sie brauchen, um in kürzester Zeit auf die Preise der Wettbewerber zu reagieren. Es ist kartellrechtlich nicht angreifbar, die Preise der Wettbewerber zu beobachten und dann die eigenen Preise anzupassen. Marktbeobachtung an sich ist auch keine Besonderheit der Kraftstoffbranche.
Weil wir es bei den Kraftstoffen mit einer gemeinsamen Marktbeherrschung zu tun haben, kommt es nicht dazu, dass einer der fünf Konzerne aus dem Preisgefüge ausbricht und über einen längeren Zeitraum die Preise senkt. Die einzige Ausnahme bilden hier die freien Tankstellen.
Dieses wettbewerbsfeindliche Verhalten führt also zu hohen Preisen, ohne dass damit zwangsläufig ein Kartellverstoß verbunden wäre.
Früher waren die Kraftstoffpreise längere Zeit stabil. Warum verändern sich die Kraftstoffpreise an den Tankstellen heutzutage mehrmals täglich? Die Kraftstoffpreise sind für das Bundeskartellamt ein wichtiges Thema und wurden in der Sektoruntersuchung für einen Zeitraum von dreieinhalb Jahren in vier Beispielsregionen genauer untersucht. Das Bundeskartellamt kann aber nicht generell die Preise überprüfen. Eine allgemeine Preisfestsetzung durch eine Behörde gibt es in Deutschland nicht. Die Unternehmen dürfen frei entscheiden, wie teuer sie ihre Waren verkaufen. Solange kein Verstoß gegen kartellrechtliche Regeln nachgewiesen werden kann, gibt es auch gegenüber marktbeherrschenden Unternehmen, wie den fünf großen Mineralölkonzernen, keine Möglichkeit, kartellrechtlich gegen hohe Preise einzuschreiten.
Warum gehen die Kraftstoffpreise fast immer nur nach oben und nur selten nach unten? Das Bundeskartellamt hat in seiner Sektoruntersuchung die verschiedenen Preisanpassungen genauer untersucht. Die Analyse hat zweierlei ergeben: Zum einen gibt es weniger einzelne Preiserhöhungen als Preissenkungen. Zum anderen sind aber die Schritte nach oben, also die Verteuerungen, größer als die Senkungen. Das bedeutet, die Preise werden seltener, aber
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dafür stärker erhöht als gesenkt. Die Preiserhöhungen werden deshalb auch stärker wahrgenommen als die Preissenkungen.
Auf den Mineralölmärkten haben wir es mit einer gemeinsamen Marktbeherrschung, einem sogenannten Oligopol der großen Mineralölkonzerne zu tun. Es liegt an dieser - wettbewerblich problematischen - Marktstruktur, dass die Preise wie beschrieben angepasst werden.
Warum gehen die Kraftstoffpreise zum Wochenende und zu Ferienbeginn so stark nach oben? Die Mineralölwirtschaft bestreitet zum Teil, dass es diesen Effekt gibt. Unsere Sektoruntersuchung hat aber bestätigt, dass die Kraftstoffpreise zum Wochenende und zu Ferienbeginn stärker ansteigen. Nicht bestätigt hat sich die Erklärung, dass dies auf eine höhere Nachfrage zurückzuführen sei: Unsere Untersuchung zeigt, dass die Nachfrage freitags gegenüber anderen Wochentagen nicht besonders hoch ist.
Dieser Effekt kann sich deshalb einstellen, weil wir es auf den Mineralölmärkten mit einer gemeinsamen Marktbeherrschung, einem sogenannten Oligopol der großen Mineralölkonzerne zu tun haben.
Warum steigen die Kraftstoffpreise auch, wenn der Rohölpreis sinkt? Der Rohölpreis ist nicht der einzige Einflussfaktor für die Höhe der Benzin- bzw. Dieselpreise und macht nur einen untergeordneten Anteil am Gesamtpreis aus. Außerdem werden Benzin und Diesel auf eigenen Märkten gehandelt. Nachfrage und Angebot an Diesel und Benzin unterscheiden sich von Nachfrage und Angebot nach Rohöl: getankt wird Benzin, nicht Rohöl. Bezugs-, Raffinerie- und Vertriebskosten können unterschiedlich ausfallen. Daneben gibt es noch Wechselkursschwankungen. Auch können Angebot und Nachfrage aus dem Ausland Auswirkungen auf die deutsche Marktsituation haben.
Im Rahmen der Einführung von E10-Kraftstoff hat sich herkömmlicher Kraftstoff erheblich verteuert. Warum schreitet das Bundeskartellamt hiergegen nicht ein? Die Einführung von E10-Kraftstoff in Deutschland wirft viele Fragen auf. Das Bundeskartellamt ist aber nicht der richtige Ansprechpartner in Sachen E10-Kraftstoff. Im Wesentlichen geht es hierbei um umweltrechtliche Regelungen:
Das Biokraftstoff-Quotengesetz schreibt eine Mindestbeimischung von Biokraftstoffen vor. Otto- und Dieselkraftstoffe müssen also mit einer bestimmten Menge Biokraftstoffe gemischt
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werden. Der Beimischungsanteil wird für das jeweilige Jahr gesetzlich festgesetzt. Jedes Mineralölunternehmen muss sicherstellen, dass die von ihm verkaufte Kraftstoffmenge den gesetzlichen Beimischungsanteil enthält.
Dies wirkt sich auf die Preise aus. Die Mineralölunternehmen stehen bei Ottokraftstoff vor folgender Schwierigkeit: Einerseits ist E10-Kraftstoff wegen des höheren Anteils nachwachsender Rohstoffe in der Herstellung teurer als herkömmlicher Kraftstoff. Andererseits ist durch die 10. Bundesimmissionsschutz-Verordnung zugleich vorgeschrieben, dass an den Tankstellen weiterhin herkömmlicher Kraftstoff angeboten wird. Die Mineralölunternehmen müssen sicherstellen, dass die gesetzliche Beimischungsquote eingehalten wird und dass die Autofahrer möglichst E10-Kraftstoff tanken. Hierzu könnten sie E10-Kraftstoff zu einem niedrigeren Preis als herkömmlichen Kraftstoff anbieten. Im Ergebnis könnte dadurch aber auch der herkömmliche Kraftstoff teurer werden. Verboten ist das nicht.
Dieselkraftstoff liegt bei der Besteuerung um ca. 0,20 EUR niedriger als Ottokraftstoff. Warum ist Dieselkraftstoff dann an den Tankstellen nur noch um ca. 0,10 EUR billiger als Ottokraftstoff? Lässt man die Steuer außen vor, hat sich der Preisabstand zwischen Diesel- und Ottokraftstoff in den letzten Jahren verringert. Eine nähere Analyse hierzu liegt uns nicht vor, möglicherweise lässt sich dies aber mit einem geänderten Nachfrageverhalten der Autofahrer erklären: Es werden heute mehr Autos mit Dieselmotoren gekauft als noch vor einigen Jahren. Außerdem entwickelt sich der Dieselkraftstoff zeitweise auch deshalb unabhängig vom Benzinpreis, weil Diesel und Heizöl stoffgleich sind.
Warum schwanken in Deutschland die Kraftstoffpreise an den Tankstellen stärker als in anderen europäischen Ländern? Unsere Sektoruntersuchung konzentriert sich auf die deutschen Kraftstoffmärkte. Die Kraftstoff-Preisbildung im Ausland haben wir daher nicht näher untersucht. Soweit typischerweise in Deutschland zyklische Preisbewegungen zu beobachten sind, liegt dies mit an der oligopolistischen Marktstruktur (s. Frage 7). Da sich die Konzerne nicht über ihre Preisanpassungen abstimmen und verständigen dürfen, benötigen sie einen gewissen Vorlauf, um die Preise untereinander zu beobachten und dann ihr Verhalten zu koordinieren.
Was unternimmt das Bundeskartellamt im Hinblick auf die Struktur der Mineralölmärkte, die durch wenige, starke Konzerne geprägt ist? Kann das Bundeskartellamt dafür sorgen, dass hier mehr Wettbewerb herrscht? Kernproblem ist die Marktstruktur: Die Kraftstoffmärkte werden von fünf großen Mineralölkonzerne gemeinsam beherrscht (sogenanntes Oligopol). An dieser Marktstruktur kann das Bundeskartellamt unmittelbar nichts ändern - eine Zerschlagung der Konzerne ist gesetzlich nicht möglich.
Das Bundeskartellamt wird aber verstärkt gegen das Oligopol einschreiten, wo dies von Gesetzes wegen möglich ist: Zur Eindämmung der Marktmacht der großen Fünf werden wir Zukäufe auf den Tankstellenmärkten, die das Oligopol verstärken würden, untersagen oder nur unter Auflagen freigeben. Mit der kartellrechtlichen Missbrauchsaufsicht werden wir den Mineralölmittelstand gegen Behinderungen durch die Oligopolisten schützen.
Was kann der Verbraucher tun? Der Verbraucher kann entscheiden, wo er tankt - dabei sollte er, soweit das möglich ist, auf preiswerte Angebote, wie z.B. häufig an den freien Tankstellen, achten. Hierfür kann er Preisvergleichs-Portale im Internet nutzen. Durch die Anzeigetafeln der Tankstellen sind die Preise aber auch im Straßenverkehr leicht erkennbar und vergleichbar.
Quelle: Bundeskartellamt (26.05.2011)

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